Verlies van Nederlandse nationaliteit en de proportionaliteitstoets

Een belangrijk uitgangspunt van Nederlands nationaliteitsrecht is dat dubbele nationaliteit moet worden vermeden. Onder bepaalde omstandigheden treedt bij bipatriden daarom automatisch verlies op van hun Nederlandse nationaliteit. Echter, als gevolg van de Tjebbes-uitspraak van het EU-Hof van Justitie, is per 1 april 2022 een proportionaliteitstoets ingevoerd in de Nederlandse nationaliteitswet voor gevallen van automatisch verlies.

Beperking van dubbele nationaliteit

De meest voorkomende gevallen van automatisch verlies van de Nederlandse nationaliteit zijn:

1. vrijwillige verkrijging van een andere nationaliteit;
2. langdurig verblijf in het buitenland in het bezit van twee (of meer) nationaliteiten.

Een uitzondering op de eerste wijze van verlies geldt als de persoon is geboren en/of opgegroeid in het land van de verkregen nationaliteit, of gehuwd is met een persoon van deze nationaliteit. De tweede wijze van verlies treedt op indien men als meerderjarigeten minste 13 jaar (of tot een recente wetswijziging: 10 jaar) buiten het grondgebied van de Europese Unie verblijft. Een nieuwe periode van 13 jaar begint telkens wanneer men een nieuw Nederlands paspoort of een consulaire verklaring van Nederlanderschap aanvraagt. Dit sluit aan bij het doel van deze bepaling: als men volledig de interesse in zijn eigen nationaliteit heeft verloren en zelfs niet de moeite neemt om zijn paspoort te vernieuwen, zou er geen probleem moeten zijn om deze terug te nemen. Deze opvatting is echter iets te kort door de bocht en de Tjebbes-uitspraak, geïmplementeerd in de wet in 2022, bevestigt dit.

Verlies van rechtswege

Het is vaak niet zozeer het verlies van de Nederlandse nationaliteit zelf dat het slachtoffer het meest treft, maar het feit dat dit automatisch gebeurt, zonder voorafgaande waarschuwing of kennisgeving. Het gebeurt van rechtswege; een beslissing van een bevoegde instantie is niet nodig, zelfs niet dat de autoriteiten ervan op de hoogte zijn; de feiten en de wet veroorzaken het verlies. De getroffen persoon komt er vaak pas achter dat hij niet langer Nederlands is wanneer hij probeert zijn Nederlandse paspoort te vernieuwen en door het consulaat wordt geïnformeerd over zijn onfortuinlijke nieuwe status.

In het bijzonder de slachtoffers van de 13-jaar verliesbepaling zijn vaak niet op de hoogte van deze regel en zouden graag een paar honderd dollar hebben uitgegeven om hun paspoort te vernieuwen als ze zich maar bewust waren geweest van het dreigende probleem. Zodra het verlies echter heeft plaatsgevonden, is er geen remedie; de feiten kunnen niet ongedaan worden gemaakt en er is geen recht van bezwaar of beroep. Vergelijk dit bijvoorbeeld met Duitsland, waar men vooraf toestemming kan vragen om de Duitse nationaliteit te behouden. Het verkrijgen van de toestemming (Beibehaltungsgenehmigung) betekent dat men een dubbele nationaliteit krijgt; als de toestemming wordt geweigerd, kan men zijn opties afwegen en een bewuste keuze maken tussen het behouden van de Duitse nationaliteit of het verkrijgen van de nieuwe nationaliteit.

Het automatische karakter van de Nederlandse verliesbepalingen is nu enigszins verzacht door de Tjebbes-uitspraak en de daarop gebaseerde wetswijziging.

Het Tjebbes-arrest

Vanaf 1 april 2022 is een nieuwe bepaling opgenomen in de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) als gevolg van de Tjebbes-uitspraak van het EU-Hof van Justitie van 12 maart 2019. De bepaling is gericht op voormalige Nederlanders die een buitenlandse nationaliteit hebben en hun Nederlandse nationaliteit zijn verloren op de wijze zoals hierboven beschreven. Via een nieuwe subcategorie van de optieprocedure kan deze groep personen verzoeken om hun Nederlandse nationaliteit terug te krijgen.

De optieprocedure is naast naturalisatie een manier om de Nederlandse nationaliteit aan te vragen voor personen van Nederlandse afkomst en voormalige Nederlanders. Door een optieverzoek op grond van de nieuwe bepaling (Artikel 6(1)(p) RWN) kan met terugwerkende kracht een proportionaliteitstoets worden aangevraagd. Door middel van deze toets wordt onderzocht of het verlies van het Nederlandse nationaliteit in feite onevenredig was. Dit criterium werd toegepast in de Tjebbes-uitspraak, waar het EU-Hof een aantal omstandigheden opsomt die kunnen worden gewogen in de proportionaliteitstoets. Het Hof geeft geen uitputtende lijst maar noemt in elk geval de volgende omstandigheden:

• Beperkingen in de uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, waaronder bijzondere moeilijkheden om zich naar Nederland of een andere lidstaat te blijven begeven teneinde daadwerkelijke en regelmatige banden met gezinsleden te onderhouden.
• Bijzondere moeilijkheden om in Nederland of een andere lidstaat beroepsactiviteiten te verrichten of de noodzakelijke stappen daartoe te ondernemen.
• Of de betrokkene mogelijkerwijs geen afstand kon doen van de andere nationaliteit.
• Mogelijk ernstig risico dat zijn of haar veiligheid of vrijheid om te gaan waar hij of zij wil aanzienlijk wordt verminderd omdat hij of zij geen consulaire bescherming kan genieten op het grondgebied van de derde staat.

Het Hof benadrukt dat alle redenen die in de proportionaliteitstoets worden gegeven, verband moeten houden met het EU-recht en niet alleen met de band met Nederland. Bijvoorbeeld, het hebben van een baan in een van de EU-landen is een duidelijke uitoefening van EU-rechten op vrij verkeer, maar het hebben van een baan in Nederland is dat niet.

Daarnaast oordeelde het Hof dat de proportionaliteitstoets moet worden gebaseerd op de omstandigheden die aanwezig waren op het moment dat de Nederlandse nationaliteit werd verloren, maar eveneens gevolgen die toen nog niet aanwezig waren maar wel redelijkerwijs voorzienbaar waren op dat moment.

Als de Immigratie- en Naturalisatiedienst (IND) beslist dat het automatische verlies van de Nederlandse nationaliteit onevenredig was, wordt de Nederlandse nationaliteit met terugwerkende kracht hersteld. Met andere woorden, deze wordt beschouwd nooit verloren te zijn gegaan.

De proportionaliteitstoets in de praktijk

Op grond van onze ervaringen tot nu toe stellen wij vast dat verzoekers gemakkelijk tegen problemen aanlopen en vaak een afwijzing van het optieverzoek krijgen. De IND rapporteerde in juli 2023 dat hun beoordeling in maar liefst 90% van de gevallen negatief was. Een van de redenen hiervoor is dat de optant vaak alleen omstandigheden aandraagt die de band met Nederland betreffen. Het hebben van een effectieve band met Nederland of het spreken van de Nederlandse taal is onvoldoende om het verlies van de Nederlandse nationaliteit als onevenredig te beschouwen. De aangevoerde gronden moeten altijd verband houden met omstandigheden die van invloed zijn op iemands EU-rechten.

Een ander probleem is dat de aangevoerde omstandigheden vaak niet teruggaan tot het moment waarop het verlies van de Nederlandse nationaliteit plaatsvond en op dat moment ook niet redelijkerwijs voorzienbaar waren.

Een ander knelpunt is de mogelijkheid om de verwachte rechten in de EU op een andere basis uit te oefenen, bijvoorbeeld als men een verblijfsvergunning heeft in een ander EU-land, of zelfs een andere EU-nationaliteit. In dat geval maakt het verlies van de Nederlandse nationaliteit mogelijk niet veel verschil en is het daarom niet onevenredig.

Conclusie

Nationaliteitsrecht wordt steeds meer beïnvloed door EU-recht, vooral waar het de oorzaken van verlies van nationaliteit betreft. Dit heeft de rigiditeit van het Nederlandse nationaliteitsrecht enigszins verzacht en voormalige Nederlanders hebben nu een formele weg om de onevenredigheid van het verlies van hun nationaliteit te laten toetsen. In de praktijk ligt de lat echter hoog en het inwilligingspercentage van de IND is slechts 10%. Jurisprudentie zal bepalen of deze positie kan worden gehandhaafd en hoe effectief de proportionaliteitstoets zal blijken te zijn.

Neem contact op met onze nationaliteitsdesk voor persoonlijk advies: nationalitydesk@kroesadvocaten.nl